No atual contexto em que se discute as características do ajuste fiscal que precisa ser implantado no Brasil a partir de 2027, é importante revisar conceitos e fatos históricos que podem ajudar no entendimento da melhor estratégia de ajuste fiscal.
A literatura sobre reformas econômicas estruturais, bem como a experiência prática de implementação delas em diversos países, sob a supervisão de organismos internacionais, distingue duas estratégias de implementação: (1) Reformas Graduais (ou Gradualismo); (2) Reformas Rápidas (Reformas Big Bang ou Terapias de Choques).
Esse debate ganhou notoriedade inicialmente nas transições das economias socialistas para economias de mercado no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, mas o raciocínio também se aplica a outros tipos de situações, por exemplo, programas de estabilização macroeconômica, processos de consolidação fiscal, assim como reformas tributárias, previdenciárias e orçamentárias.
É preferível implementar em uma economia mudanças estruturais, profundas, de forma rápida e abrangente ou em etapas sucessivas ao longo do tempo?
No modelo gradualista de reformas econômicas estruturais, as mudanças são implementadas de forma sequencial e progressiva. O governo tem por objetivos: reduzir resistências políticas; permitir adaptação institucional; minimizar custos sociais; testar políticas antes de expandi-las. A lógica é a de que instituições econômicas complexas precisam de tempo para amadurecer.
A primeira característica desse modelo gradualista é sua implementação por etapas. As reformas são divididas em fases: reforma tributária; reforma previdenciária; reforma administrativa; ajuste fiscal. Cada etapa produz ganhos parciais. A segunda característica de reformas gradualistas está relacionada ao menor custo político imediato, uma vez que os afetados têm mais tempo para se adaptar às mudanças em implementação. A terceira característica envolve menor risco de ruptura social, por exemplo, menores aumentos súbitos de taxa de desemprego e de perda de renda. Por fim, a última característica está relacionada à maior dependência de credibilidade pois, como os efeitos de uma reforma econômica estrutural demora vários anos para ser perceptível, os agentes econômicos precisam acreditar que o governo concluirá o processo gradualista (OCDE, 2012; FMI, 2023).
Destacam-se os seguintes exemplos históricos. Em primeiro lugar, deve-se citar a China desde 1978. Sob a liderança de Deng Xiaoping, a transição para uma economia mais orientada ao mercado foi fortemente gradual. Principais características: zonas econômicas especiais; liberalização parcial de preços; abertura comercial gradual; reforma progressiva das empresas estatais. A China tornou-se o exemplo clássico do gradualismo. O Vietnã, no contexto das reformas Doi Moi, segui estratégia similar à da China. Por sua vez, no que se refere à pós-reunificação, embora tenha realizado decisões rápidas em certos setores, boa parte da adaptação institucional ocorreu durante vários anos (Sachs, 1994; Shock, 2016).
Por sua vez, no caso das reformas estruturais rápidas (Big Bang, Terapia de Choque), a estratégia procura implementar múltiplas reformas simultaneamente, tendo o seguinte pensamento subjacente: “ajustar tudo de uma vez antes que os grupos organizados consigam bloquear o processo”. A primeira característica é a rapidez, dado que se trata de reformas concentradas em poucos meses ou poucos anos. A segunda característica envolve forte sinalização de credibilidade, já que a sociedade percebe que o governo está comprometido com a mudança estrutural. A terceira característica envolve a redução do problema político da procrastinação, dado que a literatura de economia política, especialmente os trabalhos de Alberto Alesina e Allan Drazen, mostra que muitos ajustes são adiados porque grupos sociais disputam quem suportará os custos do ajuste (Alesina e Drazen, 1991). Por sua vez, a quarta característica se refere aos custos sociais elevados no curto prazo: desemprego; redução da renda; queda inicial do Produto Interno Bruto (PIB); e aumento da desigualdade.
Em termos de exemplos históricos, pode-se destacar a Polônia (1989), em que o Plano Balcerowicz tem sido citado como exemplo clássico de terapia de choque. As medidas incluíram: liberalização de preços; ajuste fiscal; abertura comercial; privatizações; endurecimento monetário. A inflação caiu rapidamente, embora a economia tenha sofrido forte contração inicial (Sachs, 1994; Balcerowicz, 2026). Outros casos emblemáticos: Bolívia em 1985, com o Programa de Estabilização contra Hiperinflação; Chile nos anos 1970, com a implementação acelerada de reformas pró-mercado; Rússia (1992) também utilizou terapia de choque, porém com resultados mais controversos devido à fragilidade institucional existente (Shock, 2026; Hall e Elliott, 1999).
Qual estratégia tende a funcionar melhor? A literatura econômica moderna, alinhada às experiências de países e de organismos internacionais, sugere que não existe resposta universal. O sucesso depende de: qualidade institucional; capacidade administrativa; estrutura política; grau de descentralização federativa; urgência da crise fiscal (OCDE, 2012; FMI, 2023).
Referências
ALESINA, A.; DRAZEN, A. Why are stabilizations delayed? American Economic Review, v. 81, n. 5, p. 1170-1188, Dezembro, 1991.
BALCEROWICZ Plan. In: Wikipedia: The Free Encyclopedia. [S.l.]: Wikimedia Foundation, [s.d.]. Disponível em: <<https://en.wikipedia.org/wiki/Balcerowicz_Plan>> Acesso em: 5 out. 2026.
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL (FMI). Fiscal Consolidation: Taking Stock of Success Factors, Impact, and Design. IMF Working Paper WP/23/63, Washington, D.C., 2023. Disponível em: <<https://www.imf.org/-/media/files/publications/wp/2023/english/wpiea2023063-print-pdf.pdf>> Acesso em: 05 out. 2026.
HALL, T. W.; ELLIOTT, J. E. Poland and Russia One Decade after Shock Therapy. Journal of Economic Issues, v. 33, n. 2, p. 305-314, junho, 1999.
ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (OCDE). Fiscal Consolidation: How Much, How Fast and By What Means? OECD Economic Policy Papers, n. 1, OECD, 2012. Disponível em: << https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2012/04/fiscal-consolidation_g17a2117/5k9bj10bz60t-en.pdf>> Acesso em: 05 out. 2026.
SHOCK therapy (economics). In: Wikipedia: The Free Encyclopedia. [S.l.]: Wikimedia Foundation, [s.d.]. Disponível em: <https://en.wikipedia.org/wiki/Shock_therapy_(economics)>. Acesso em: 5 out. 2026.