1. Introdução
No texto anterior, debateu-se que terapia de choque (reformas rápidas ou abordagem big bang) e gradualismo são duas estratégias opostas de reformas econômicas estruturais. Enquanto na terapia de choque, implementa-se reformas de mercado de forma rápida e abrangente, no gradualismo introduz-se mudanças econômicas de forma sequencial e progressiva ao longo de um período prolongado. Em resumo, o debate entre gradualismo e terapia de choque define duas formas opostas de implementar reformas econômicas e estruturais em um país.
Terapia de Choque (ou Abordagem Big Bang). A terapia de choque baseia-se na ideia de que uma economia deve ser transformada instantaneamente para eliminar o controle estatal e forçar a adaptação aos mecanismos de mercado. Um dos princípios subjacentes a esse tipo de reforma econômica é que as forças de mercado determinem imediatamente a oferta, a demanda e os preços (Lawson e Lawson, 2020; Weber, 2021).
Principais política relacionadas a esse tipo de reforma: liberalização imediata dos preços (liberação de todos os preços de uma só vez); privatização rápida das empresas estatais e em larga escala; abertura comercial acelerada; estabilização macroeconômica rigorosa (austeridade); desregulamentação do comércio; ajuste fiscal profundo; dentre outros. A lógica subjacente é que reformas rápidas evitam que grupos de interesse bloqueiem ou revertam o processo de transformação econômica.
Principais vantagens se forem bem implementadas: rompe rapidamente a resistência política e de grupos de interesse; estabelece sinais de mercado sem prolongar distorções econômicas; ganho rápido de credibilidade (principalmente contra inflação ou crise fiscal); redução de incertezas (ao evitar longos períodos de transição); sinalização forte de compromisso com disciplina fiscal. Em resumo, se esse tipo de reforma for bem-conduzida, ela irá promover a estabilização econômica de maneira mais rápida.
Principais desvantagens e riscos se forem mal implementadas: frequentemente provoca forte contração econômica no curto prazo; produz dificuldades sociais profundas durante o período de implementação; pode provocar desemprego e processo inflacionário. Em resumo, se esse tipo de reforma for mal-conduzida, ela irá gerar um impacto social e econômico muito doloroso e recessivo.
Dentre os exemplos históricos, destaca-se as reformas econômicas ocorridas na Rússia e em diversos países da Europa Central e Oriental no início da década de 1990 (como a Polônia) durante a transição de economias socialistas para o livre mercado.
Gradualismo (ou Abordagem Incremental). O gradualismo sustenta que as mudanças estruturais devem ocorrer de maneira sequencial, permitindo que as instituições e a sociedade tenham tempo para se adaptar. Trata-se de mudanças planejadas, escalonadas e implementadas ao longo de anos ou décadas. Essas reformas econômicas ocorrem por etapas, permitindo que a economia e a sociedade se ajustem aos poucos às novas regras. Minimiza-se o choque social e político, pois os Poderes Executivo e Legislativo negociam cada passo dessas mudanças (Lawson e Lawson, 2020; Weber, 2021).
Principais políticas relacionadas a esse tipo de reforma: liberalização gradual dos preços; privatizações parciais ou sequenciais; abertura comercial progressiva; construção gradual de instituições regulatórias; mecanismos de compensação social para grupos afetados. Em resumo, observa-se implementação gradual e ordenada de reformas econômicas. Os defensores dessa abordagem argumentam que ela reduz custos sociais e permite aprendizado institucional durante o processo de reforma.
Principais vantagens se forem bem implementadas: minimiza choques repentinos; evita contrações drásticas do nível de atividade econômica; preserva redes de proteção social durante o processo de transição. Em resumo, se esse tipo de reforma for bem-conduzida, ela irá promover o crescimento do setor privado, preservando a estabilidade macroeconômica e evitando quedas acentuadas no nível de atividade econômica.
Principais desvantagens e riscos se forem mal implementadas: pode prolongar distorções de preços; pode gerar ineficiências econômicas persistentes; pode criar ambiente propício à corrupção, à busca de rendas (rent-seeking) e à chamada “armadilha da reforma lenta” (slow-reform trap). Em resumo, se esse tipo de reforma for mal-conduzida, corre-se o risco de perder o fôlego político, aumentar a atuação de grupos de interesse no parlamento contrários a esse tipo de reforma ou fragilizar a estabilidade macroeconômica.
Dentre os exemplos históricos, destaca-se as reformas econômicas de abertura de mercado na China, conduzidas de forma planejada por um longo período.
Em síntese, o gradualismo consiste na introdução progressiva das reformas, permitindo adaptação institucional, econômica e social ao longo do tempo. As medidas são sequenciadas e implementadas em etapas sucessivas. O Quadro a seguir realiza uma comparação direta entre esses dois tipos de reformas:
2. Formas de Estado
De acordo com Gadelha (2017), em países com diferentes formas de organização de Estado. Em Ciência Política e no Direito, estuda-se que a Forma de Estado é a maneira que o poder político é distribuído no Estado. As clássicas formas de Estado são representadas por: Regime Unitário (ou Estado Unitário) e Sociedades de Estado. Em virtude das variadas modalidades que os Estados podem assumir, segundo o perfil político, nenhuma dessas formas de Estado é rígida a tal ponto de não possibilitar eventuais particularidades. Além disso, nada impede que um determinado país adote forma híbrida de Estado, com a presença de características de uma dessas formas clássicas e outras características próprias de modalidades diversas.
Estado Unitário. O Estado Unitário ou Regime Unitário se caracteriza pela centralização política, isto é, existe apenas um único poder central, o qual é responsável por todas as atribuições políticas, não havendo compartilhamento de responsabilidades. Logo, não há outra fonte de poder ou divisão territorial de poder político. Não se admite descentralização política, ao passo que a descentralização territorial, se houver, é mínima e tem caráter apenas administrativo, afastando a representatividade dos dirigentes. O controle das decisões governamentais está nas mãos do governo nacional, ou seja, não há governos estaduais ou municipais com poderes políticos constitucionais, mas apenas agências locais do governo central. São exemplos desse tipo de sistema: Japão, França, Portugal, Espanha e Nova Zelândia (Arvate e Biderman, 2004, p. 423; Gadelha, 2017).
Há, pelo menos, três tipos de Estados Unitários: Estado Unitário Puro; Estado Unitário Descentralizado Administrativamente e Estado Unitário Descentralizado Administrativamente e Politicamente. Estado Unitário Puro: ocorre quando o governo central exerce sozinho o poder, tratando-se, portanto, de uma centralização absoluta. Atualmente, não existe um exemplo dessa forma de Estado Unitário, sendo apenas um modelo teórico. Estado Unitário Descentralizado Administrativamente: o governo central concentra as decisões políticas, contudo, descentraliza a execução dessas decisões. Para Carmo, Dasso Júnior e Hitner (2014, p. 38), nesse tipo de Estado, as regiões autônomas recebem, por lei nacional, competências meramente administrativas. Esta descentralização de competências administrativas pode ocorrer em nível municipal, departamental ou regional em um ou em vários níveis simultaneamente. Por exemplo, a França. Estado Unitário Descentralizado Administrativamente e Politicamente (conhecido também por Estado Constitucionalmente Descentralizado ou Estado Regional): trata-se da forma mais encontrada hoje em dia, sobretudo nas nações europeias. Após a tomada de decisão pelo governo central, os entes adquirem alguma autonomia política decidindo no caso concreto o que deve ser feito para executar as políticas públicas definidas. Nesta forma de Estado, as regiões não possuem poder constituinte próprio; elas são organizadas por lei nacional. Devido à acentuada autonomia dada às regiões, essa forma de Estado muitas vezes é confundida com o Estado Federal (conhecido também por Federação). A Itália e a Espanha são exemplos típicos (Gadelha, 2017).
Sociedades de Estado. Segundo Gadelha (2017), as Sociedades de Estado é uma das formas clássicas de Estado. Elas se dividem em Confederação (ou Sistemas Confederados) e Federação (ou Estado Federativo).
Os Sistemas Confederados (ou Confederações) são aqueles em que os Estados-Membros são politicamente mais fortes do que o governo central, que é um mero coordenador de esforços. Assim, cada Estado-Membro tem suas próprias leis, mas concorda em renunciar parte de seu poder de legislar para ter uma legislação comum com os demais membros da confederação, visando a obter vantagens decorrentes da integração sem perder soberania política, por exemplo, os Estados-Membros têm um único Banco Central, uma única política de imigração, um sistema de tributação integrado etc. Na confederação, as decisões individuais são a regra, sendo coletivas apenas as ações previamente acordadas entre os membros (Arvate e Biderman, 2004, p. 423; Gadelha, 2017). É consenso que a Confederação surge como um passo preliminar à formação de um Estado Federal, como ocorrido na Alemanha (1815 a 1886), na União Soviética (1917 a 1922) e nos Estados Unidos da América (até a Constituição de 1787). Apesar de existir uma mera aliança política, esses Estados-Membros preservam sua soberania e atuam, na ordem internacional (no caso de países), com a independência própria dos Estados soberanos.
As Federações (também conhecidas por Estados Federais ou Estados Federativos) comportam a verdadeira descentralização política, sendo atribuídos poder e capacidade política aos entes integrantes do sistema. A soberania é una, e a Constituição reserva aos integrantes autonomia, maior ou menor, conforme o país, que lhes permite atuar com certa liberdade dentro dos padrões definidos em sua Constituição (Carvalho Filho, 2001; Gadelha, 2017). Trata-se de uma forma de organização política em um território, baseada no compartilhamento de legitimidade e decisões entre mais de um nível de governo.
Federação, Estado Federal ou Estado Federativo é aquele em que há uma participação dos Estados-Membros no poder central por meio de uma das câmaras que compõem o Poder Legislativo. Nesta forma de Estado, os Estados-Membros possuem autonomia política, que é o poder de auto-organização mediante um poder constituinte próprio. Não há, portanto, hierarquia entre Estados-Membros e União (Gadelha, 2017).
Por Estado-Membro entende-se a subdivisão administrativa, com autonomia, dotada de governo próprio e Constituição, e que com outros Estados-Membros formam a Federação. No caso brasileiro, é o exemplo das Unidades Federativas, por exemplo, o Estado de Goiás, o Estado de São Paulo, o Estado do Amazonas etc. A Federação possui múltiplos polos políticos administrativos autônomos, ao contrário do Estado Unitário que possui apenas um polo político administrativo autônomo. Desse modo, uma das principais diferenças entre confederação e federação reside no fato de que, na federação, os entes federados precisam abdicar de suas respectivas soberanias em favor da existência de um governo federal, mas ainda sendo-lhes reservados todos os poderes locais constitutivos de suas autonomias (Gadelha, 2017).
Em uma Federação, cada unidade (isto é, Estado-Membro) cede parcela de sua soberania para um ente central, responsável pela centralização e unificação do Estado. Essas unidades passam a ser autônomas entre si dentro do pacto federativo. O Estado Federado é, por definição, um Estado descentralizado, revelando autonomia em cada unidade federada e a divisão de competências sem haver hierarquia.
3. Reformas Econômicas Estruturais em Estados Federais e Estados Unitários: Gradualismo ou Terapia de Choque?
A literatura de economia política comparada mostra que não existe uma relação mecânica e determinística entre a forma de Estado (federativa ou unitária) e a escolha entre gradualismo e terapia de choque. Entretanto, há uma tendência observável: Estados federativos frequentemente apresentam maior propensão a reformas graduais, enquanto Estados unitários possuem, em média, maior capacidade institucional para implementar reformas rápidas e abrangentes, quando há consenso político e centralização decisória. Essa tendência decorre da estrutura de tomada de decisões, dos mecanismos de veto e da distribuição territorial do poder político.
A tendência, ou argumento, acima é consistente com a teoria dos veto players desenvolvida por George Tsebelis e com a literatura de federalismo comparado. A existência de governos regionais, câmaras setoriais, competências compartilhadas e barganhas intergovernamentais aumenta os custos políticos de aprovação de reformas econômicas abrangentes. Brasil, Canadá, Índia, Alemanha e Estados Unidos efetivamente apresentam exemplos de reformas negociadas incrementalmente ao longo do tempo (Popov, 2000; Lawson e Lawson, 2020).
Contudo, a experiência internacional demonstra importantes exceções também.
3.1 Estados Federativos e a Predominância de Reformas Econômicas Estruturais Gradualistas
Em Estados federativos, como Brasil, Estados Unidos, Alemanha, Canadá, Índia e Austrália, o poder é compartilhado entre governo central e entes subnacionais. Essa estrutura gera: múltiplos centros de decisão; maior número de atores políticos relevantes; necessidade de negociação intergovernamental; maiores pontos de veto institucionais. Reformas radicais tendem a enfrentar maiores obstáculos políticos porque exigem coordenação entre diferentes governos e coalizões regionais. Consequentemente, reformas econômicas estruturais em federações costumam ocorrer de forma incremental.
O Brasil constitui um exemplo clássico. Desde a redemocratização, praticamente todas as grandes reformas econômicas foram conduzidas de maneira gradual. Por exemplo, no caso do Plano Real (1994), embora a estabilização da inflação tenha sido relativamente rápida, o programa foi precedido por etapas cuidadosamente planejadas: (i) ajuste fiscal; (ii) criação do Fundo Social de Emergência; (iii) introdução da URV; (iv) substituição monetária: conversão para a nova moeda. Pode-se dizer que o Plano Real não foi um “big bang” puro, mas sim trata-se de um caso híbrido: rápida estabilização monetária dentro de um processo institucional gradual. Ou seja, houve sequenciamento deliberado das medidas. A estabilização final foi rápida, mas precedida por preparação institucional significativa.
Além disso, no caso das privatizações ocorridas no Brasil ao longo da década de 1990, essas privatizações ocorreram ao longo de vários anos, envolvendo: siderurgia; mineração; telecomunicações; energia. Note também que no caso de reformas fiscais e administrativas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), a reforma da previdência (1998, 2003, 2019) e diversas reformas tributárias foram negociadas por longos períodos entre União, estados e municípios. O federalismo brasileiro impôs forte necessidade de construção de consensos políticos, favorecendo o gradualismo.
Nos Estados Unidos, mesmo reformas profundas foram implementadas mediante extensa negociação entre Executivo, Congresso e governos estaduais, tais como: desregulamentação dos transportes; reformas tributárias do Governo Reagan; reformas financeiras; mudanças no sistema de saúde. O arranjo federativo impõe limitações à adoção de estratégias típicas de “big bang”.
3.2 Estados Unitários e a Possibilidade Institucional de Reformas Econômicas Estruturais Rápidas
Por sua vez, em Estados Unitários o poder decisório encontra-se mais concentrado no governo central. Em outras palavras, nesse tipo de forma de estado, menos níveis de governo resultam em maior centralização decisória, menor necessidade de coordenação intergovernamental e capacidade mais rápida de implementação de políticas. Isso reduz: (i) custos de coordenação; (ii) conflitos federativos; (iii) necessidade de barganha territorial. Consequentemente, governos unitários possuem maior capacidade de implementar reformas rápidas quando existe apoio político suficiente. Entretanto, essa capacidade não significa que a terapia de choque seja necessariamente adotada.
Nos Estados Unitários, há uma maior viabilidade de reformas do tipo Terapia de Choque (Big Bang). Os governos centrais têm controle mais direto sobre orçamento e política fiscal, de modo que reformas amplas podem ser implementadas de forma rápida e coerente. Além disso, há menor risco de bloqueios políticos de múltiplos atores.
A Polônia é frequentemente citada como o caso paradigmático da estratégia Big Bang. Após a queda do regime socialista, o chamado “Plano Balcerowicz” promoveu: liberalização rápida dos preços; estabilização monetária; abertura comercial; privatizações. As mudanças foram implementadas em um curto espaço de tempo entre 1989 e 1990. A experiência polonesa é frequentemente apresentada como um dos casos mais bem-sucedidos de transição para a economia de mercado, embora persistam debates sobre os custos sociais da fase inicial de ajuste.
Mas existem também exceções. Por exemplo, na Rússia, a terapia de choque apresentou resultados controversos. Nos anos 1990, a Rússia adotou ampla liberalização de preços e privatizações aceleradas. Contudo, ocorreram: hiperinflação; colapso produtivo; aumento da desigualdade; concentração patrimonial. Muitos pesquisadores consideram que a fragilidade institucional contribuiu para resultados inferiores aos resultados observados na Polônia. O caso russo tornou-se um dos principais exemplos utilizados por críticos da terapia de choque (Popov, 2020; Ji, 2023).
A experiência chinesa constitui provavelmente o maior argumento em favor do gradualismo. Embora seja um Estado Unitário, a China rejeitou explicitamente as recomendações de liberalização imediata adotadas em parte do Leste Europeu. O país implementou reformas graduais desde 1978: liberalização agrícola inicial; criação de zonas econômicas especiais; abertura gradual ao comércio internacional; liberalização progressiva dos mercados; manutenção do controle estatal sobre setores estratégicos.
Diversos autores atribuem parte significativa do sucesso econômico chinês justamente à natureza sequencial e experimental dessas reformas. Assim, a China demonstra que a forma unitária de Estado não implica necessariamente adoção da terapia de choque (Popov, 2020). Além disso, Weber (2021) mostra que a China rejeitou propostas de liberalização instantânea e adotou: dual-track pricing; zonas econômicas especiais; liberalização setorial sequencial; e experimentação regional.
Outras exceções: Vietnã (gradualismo); Coréia do Sul (diversas reformas graduais); Taiwan (sequenciamento gradual); e França (muitas reformas negociadas ao longo do tempo.
3.3 O que a Evidência Comparada Sugere?
A principal proposição do presente texto é que Estados Federativos tendem a favorecer reformas graduais, enquanto Estados Unitários possuem maior capacidade institucional para implementar reformas rápidas. Essa afirmação é compatível com a literatura de federalismo fiscal, economia política comparada e teoria dos “veto players”, mas deve ser interpretada como uma tendência probabilística, e não como uma regularidade universal (Popov, 2000; Lawson e Lawson, 2000). Em outras palavras, a literatura não demonstra uma relação causal necessária entre forma de Estado e velocidade das reformas, mas sim que diferentes arranjos institucionais alteram os custos de coordenação política e a quantidade de atores com poder de veto.
A experiência alemã combina elementos de terapia de choque e gradualismo, pois a integração monetária foi imediata, enquanto a convergência econômica ocorreu gradualmente. Após a reunificação na década de 1990, ocorreram medidas rápidas de integração monetária entre Alemanha Ocidental e Oriental. A taxa de conversão monetária e a integração institucional constituíram uma das maiores experiências de “big bang” econômico em economias avançadas. Todavia, nos anos posteriores houve um longo processo de convergência regional, de modo que a reconstrução institucional e econômica do leste alemão exigiu décadas de investimentos públicos, revelando que mesmo mudanças inicialmente rápidas frequentemente evoluem para trajetórias graduais de longo prazo.
A literatura contemporânea aponta que o debate entre gradualismo e terapia de choque é menos importante do que se imaginava nos anos 1990. Estudos comparativos indicam que determinados fatores – qualidade institucional; capacidade estatal; estabilidade política; Estado de Direito; capacidade administrativa; e credibilidade das políticas públicas – explicam mais os resultados das reformas do que a velocidade de implementação isoladamente.
Adicionalmente, análises internacionais de dezenas de episódios de liberalização econômica encontraram evidências de que reformas rápidas podem gerar ganhos econômicos relevantes em determinadas circunstâncias, mas esses resultados dependem fortemente do contexto institucional e político de cada país.
Fatos observados mostram que, mesmo em Estados Unitários, reformas graduais podem ser preferíveis quando: há alto risco social (desigualdade, desemprego); as instituições são frágeis; é necessário tempo para adaptação administrativa. Portanto, o gradualismo continua sendo relevante, especialmente para reformas estruturais mais complexas.
Considerações Finais
A experiência internacional sugere que Estados Federativos tendem a favorecer reformas econômicas estruturais graduais, pois a dispersão territorial do poder cria múltiplos atores políticos e exige maior coordenação política. Brasil, Estados Unidos, Alemanha, Canadá e Índia representam exemplos dessa tendência.
Por outro lado, Estados Unitários possuem maior capacidade de implementar reformas econômicas estruturais rápidas, uma vez que o processo decisório é mais centralizado. Polônia e diversos países do Leste Europeu ilustram esse padrão.
Todavia, a forma de Estado não determina sozinha a estratégia de reforma. A China demonstra que mesmo um Estado altamente centralizado pode optar por um gradualismo prolongado. Da mesma forma, a Rússia evidencia que reformas rápidas podem produzir resultados insatisfatórios quando não são acompanhadas por instituições robustas.
Assim, existe o consenso de que a qualidade das instituições, a capacidade estatal e a governança política são fatores mais decisivos para o sucesso das reformas econômicas do que a simples escolha entre gradualismo e terapia de choque. Popov (2000) argumenta justamente que o debate dos anos 1990 entre gradualistas e defensores da terapia de choque superestimou a importância da velocidade das reformas e subestimou a relevância da capacidade institucional do Estado.
O próximo texto será dedicado ao debate sobre o ajuste fiscal brasileiro a partir de 2027.
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